Κυριακή, 2 Φεβρουαρίου 2014

Η κρίση ως ευκαιρία για τη ριζική αναδιάρθρωση της δημόσιας διοίκησης


Στο παρακάτω κείμενο του Αντώνη Μανιτάκη που παρουσιάζει σήμερα η Πολιτική Επιθεώρηση εξηγείται γιατί η κρίση είναι μια ευκαιρία για να οικοδομηθεί μέσα από την κατάρρευση του παλιού το καινούργιο και τίθεται προς συζήτηση ένα προσχέδιο διοικητικής μεταρρύθμισης, που διαμορφώθηκε σε συνεργασία με  ευρωπαίους εμπειρογνώμονες κατά τη διάρκεια της θητείας του καθηγητή ως Υπουργού. Το εν λόγω σχέδιο συντάχθηκε έχοντας ως στόχο την εξάσκηση της δημόσιας διοίκησης στην επεξεργασία, εφαρμογή και διαχείριση δημόσιων πολιτικών και διαρθρωτικών αλλαγών αλλά και στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της γραφειοκρατίας.   
  ..................................
Του Αντώνη Μανιτάκη, Ομότιμου καθηγητή του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης 
  Δύσκολα μπορεί κανείς να διαφωνήσει με την κοινότοπη  διαπίστωση ότι η ελληνική διοίκηση είναι υπερμεγέθης, υστερεί τρομακτικά στην εκπλήρωση της δημόσιας αποστολής της και εμφανίζει όλα τα συμπτώματα μιας σκουριασμένης, αργοκίνητης,  αποστεωμένης μηχανής. Και άρα   χρειάζεται αναστήλωση, αναδιοργάνωση από την αρχή. 
Η έλλειψη εμπιστοσύνης στους θεσμούς και στους  φορείς τους 
Όσο όμως εύκολες και προφανείς είναι οι προηγούμενες διαπιστώσεις, αλλά τόσο δύσκολη  και πολυσύνθετη είναι η διατύπωση συγκεκριμένων και εφαρμόσιμων προτάσεων   ανατροπής του παλαιού καθεστώτος, σε περίοδο πρωτοφανούς και παρατεταμένης οικονομικής κρίσης, σε μια χώρα που έχει οικονομικά πτωχεύσει, έχει απολέσει τη δημοσιονομική της αυτονομία, τελεί υπό καθεστώς διεθνούς δημοσιονομικής επιτροπείας και βιώνει δραματικά  ένα βίαιο πρόγραμμα δημοσιονομικής προσαρμογής.
Και το χειρότερο, οι πολίτες της παραζαλισμένοι και αλλόφρονες αγωνίζονται να εξασφαλίσουν τον επιούσιο σε ένα κλίμα εμφύλιου πολέμου και πάντως, εμφύλιου πολιτικού σπαραγμού. Είναι λογικό να αδιαφορούν για ορθολογικά προγράμματα και σχέδια αναδιάρθρωσης του κράτους και της διοίκησης.
Αλλά και η Διοίκηση, παραλυμένη και φοβισμένη, καχύποπτη, με πεσμένο το ηθικό της και καταρρακωμένο το κύρος της, πλήρως απαξιωμένη δεν εμπιστεύεται για μεταρρυθμίσεις καμία πολιτική εξουσία και δεν ενεργοποιείται ούτε στρατεύεται για κανένα μεταρρυθμιστικό  μέτρο. Μένει απαθής και ενίοτε αντιστέκεται κωλυσιεργώντας ή σαμποτάροντας. Απέναντί της οι πολίτες και χρήστες των δημόσιων υπηρεσιών, αν δεν είναι εχθρικοί είναι μόνιμα δυσαρεστημένοι ή αγανακτισμένοι.  Δεν της έχουν ούτε αυτοί εμπιστοσύνη. Η έλλειψη εμπιστοσύνης και αξιοπιστίας των πολιτών απέναντι στους δημοσίους θεσμούς, γενικά, και στους φορείς της είναι η μεγαλύτερη πολιτική πληγή αυτής της χώρας. Και είναι μια πληγή που δύσκολα θεραπεύεται. Χωρίς όμως την θεραπείας της δεν αναστηλώνονται ούτε το κράτος ούτε το πολιτικό σύστημα.  


Κρίση βαθιά, διαρκείας, διαρθρωτικής προσαρμογής


2. Μέσα σε αυτό το τόσο δυσμενές και αντίξοο ‘αντιμεταρρυθμιστικό’ κοινωνικό και πολιτικό περιβάλλον  φαντάζει,  ίσως, μάταιο να ελπίζει κανείς και να προσδοκά ότι είναι δυνατόν  να ευδοκιμήσουν σχέδια διοικητικής μεταρρύθμισης.  Όταν είναι, εξάλλου, γνωστό τοις πάσι ότι κάθε  μεταρρύθμιση προϋποθέτει για να προχωρήσει και καταλήξει κλίμα πολιτικής συναίνεσης και εθνικής συνεννόησης και την αποδοχή της από τους άμεσα ενδιαφερομένους, από τους ίδιους τους εφαρμοστές της.  Δεν είναι δυνατόν να εφαρμοστεί διοικητική μεταρρύθμιση χωρίς την ενεργοποίηση και την εμπιστοσύνη της πλειονότητας των δημοσίων υπαλλήλων  και κυρίως των προϊσταμένων της.  

Αν είναι αληθείς οι προηγούμενες απαισιόδοξες διαπιστώσεις, τότε εύλογα διερωτάται  κανείς, αν  είναι μάταιη και ανώφελη, με τις παρούσες ιστορικές συνθήκες κρίσης, κάθε προσπάθεια διοικητικής μεταρρύθμισης. Και άρα αν ισχύει, ακόμη και στην περίπτωσή μας,  η γνωστή ρήση:  η κρίση είναι μια ευκαιρία.  

Και όμως η κρίση είναι ευκαιρία και μάλιστα μοναδική. Διότι μάταιο είναι να ελπίζει κανείς ότι η κρίση είναι παροδική ή συγκυριακή και όχι διαρθρωτική και μάλιστα διαρκείας. Είναι λάθος επί πλέον να πιστεύεται ότι  είναι μόνο εθνική και όχι παγκόσμια και κυρίως ευρωπαϊκή, και μάλιστα κρίση της τυραννίας του ευρωνομίσματος και ειδικά της πολιτικής αντίληψης που το συνοδεύει ως ισχυρού. Δεν πρόκειται να ξεπεραστεί η κρίση με μια άλλη, τάχα, εθνική δημοσιονομική πολιτική, που θα ανατρέψει τα μέτρα της δημοσιονομικής προσαρμογής που λήφθηκαν, του δημοσιονομικού δηλαδή νοικοκυρέματος της χώρας. Ούτε είναι δυνατόν να αποκατασταθεί η παλιά, μοιραία, δημοσιονομική ανισορροπία με μια μετεκλογική πολιτική παλινόρθωση.  

Η κρίση είναι βαθιά και θα διαρκέσει, διότι είναι κρίση μακρόχρονης διαρθρωτικής προσαρμογής της εθνικής μας οικονομίας στα νέα δεδομένα της παγκοσμιοποιημένης οικονομίας της αγοράς και κυρίως της προσαρμογής της στους άτεγκτους κανόνες της δημοσιονομικής πειθαρχίας, που απαιτεί η νομισματική και δημοσιονομική ενοποίηση της Ευρωζώνης  υπό την αιγίδα της Γερμανίας. Ούτε η διάρκεια της ούτε η υπέρβασή της κρίσης εξαρτώνται τόσο από μας όσο από τους Ευρωπαΐους και από τις πολιτικές και οικονομικές εξελίξεις στην Ευρώπη με αφορμή ιδίως της Ευρωεκλογές.

Επειδή ακριβώς η κρίση είναι διαρκείας και ειδικά για την Ελλάδα, προεχόντως,  διαρθρωτικής προσαρμογής, ήταν και παραμένει μια μοναδική ευκαιρία, για να σχεδιάσουμε, να μελετήσουμε,  να σκεφτούμε μέσα από τα χαλάσματα τα μέτρα που χρειάζεται να πάρει άμεσα η Ελλάδα, προκειμένου να αναδιοργανώσει τα κράτος και τη διοίκησή της. Σε συνεργασία με τους Ευρωπαίους εταίρους μας και την Ομάδα κρούσης για την Ελλάδα (Τάσκ Φορς), φυσικά.


Η απουσία των θεμελιωδών προαπαιτούμενων για την Διοικητική Μεταρρύθμιση δεν καθιστά τον σχεδιασμό της μάταιο


3. Το γεγονός ότι ελλείπουν τη χρονική αυτή στιγμή τα θεμελιακά πολιτικά και θεσμικά προαπαιτούμενα για μια  αίσια έκβαση μιας ριζικής διοικητικής αναδιάρθρωσης, (δηλαδή η ύπαρξη μιας  ευρύτερης δυνατής πολιτικής συναίνεσης, η εθνική συνεννόηση στα βασικά και το αναγκαίο κλίμα εμπιστοσύνης από τους άμεσα ενδιαφερομένους στην πολιτική εξουσία και στα μεταρρυθμιστικά της μέτρα) καθιστά, μεν, πράγματι, την πραγματοποίησή της αβέβαιη και την ευόδωσή της λίαν άδηλη. Η συζήτηση, όμως, η συνεννόηση, η μελέτη και ο σχεδιασμός της   διοικητικής μεταρρύθμισης  δεν είναι μάταιες ούτε ανώφελες. Το αντίθετο εξαιρετικά χρήσιμο και αναγκαίο. Πάντα κάτι αφήνουν, οργώνουν και προετοιμάζουν το έδαφος για την πραγματοποίηση του έργου, όταν έρθει η κατάλληλη ιστορική στιγμή.  Και αυτή θα έρθει όταν ωριμάσουν οι συνθήκες. Η ιστορία έχει τους δικούς της ρυθμούς, που δεν συμπίπτουν με τα δικά μας υπαρξιακά άγχη.

Η κρίση είναι, πράγματι,  μια ευκαιρία διότι όσο διαρκεί, καταρρέει το παλιό και σάπιο, το φαύλο και πελατειακό, και αποκαλύπτονται οι εγγενείς και χρόνιες διαρθρωτικές αδυναμίες και υστερήσεις του δημοσίου. Μέσα από την κατάρρευση του παλιού δημιουργούνται σταδιακά οι προϋποθέσεις για να κτιστεί κάτι  καινούργιο.

Χωρίς την πλήρη απαξίωση του παλιού καθεστώτος και την σταδιακή ωρίμανση του νέου, που βγαίνει από το παλιό, και χωρίς τη στήριξη και υποστήριξη της μεταρρύθμισης από ένα ισχυρό και συνεκτικό «κίνημα», από ένα «ρεύμα» ανανεωτικό, δεν μπορεί, πράγματι, να στεριώσει καμιά ριζική αλλαγή. Μπορεί όμως να ανιχνευτούν δρόμοι, να χαραχτούν οδικοί χάρτες, να σχεδιαστούν και προγραμματιστούν δράσεις και να υποδειχτούν στόχοι, να δημιουργηθεί το κλίμα και το περιβάλλον που θα την κάνει να καρποφορήσει. 


Η κρίση ως ευκαιρία διαρθρωτικών αλλαγών χωρίς την παρουσία Τρόϊκας


4. Ως τέτοια μακροπρόθεσμης απόδοσης ευκαιρία είδαμε και την ανάληψη κυβερνητικών καθηκόντων στο υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης. Ως μια ευκαιρία που μας επέτρεπε να δοκιμάσουμε τις αντοχές και τις ικανότητές της ανανεωτικής αριστεράς στην άσκηση κυβερνητικής πολιτικής και ανίχνευσης τρόπων και μέσων αντιμετώπισης της κρίσης στο δημόσιο τομέα. Ως ευκαιρία εθνικού σχεδιασμού και εφαρμογής μέτρων αναδιάρθρωσης των δομών, δηλαδή των διοικητικών μονάδων όλων των Υπουργείων. Η κρίση, οι οξυμένες και τεταμένες συνθήκες που επικρατούσαν μας ανάγκαζαν να σκεφτούμε διπλά και τριπλά, και να σχεδιάσουμε και εφαρμόσουμε μέτρα σε ελάχιστο χρόνο. Η ένταση και η βιασύνη δεν είναι βέβαια ο καλύτερος σύμβουλος. Σε κρίσιμες στιγμές, όμως, βοηθούν στο να αποκαλυφτούν, να συνειδητοποιηθούν οι αδυναμίες και οι υστερήσεις του δημοσίου και κυρίως στο να καταστρωθούν άμεσα σχέδια αντιμετώπισής τους. Η κρίση ήταν  εξάλλου μια ευκαιρία  για να γνωρίσουμε και να μετρήσουμε, ως χώρα, τις αντιστάσεις και τις αδράνειες του πολιτικές συστήματος.


Κυρίως όμως για να ανακαλύψουμε, να κατανοήσουμε, επειδή τη νοιώσουμε στο πετσί μας, την τρομερή αντίφαση ανάμεσα τους άτεγκτους, βίαιους και βιαστικούς  δημοσιονομικούς στόχους  της Τρόϊκας και τους μακροπρόθεσμους διαρθρωτικούς σκοπούς μιας ριζικής αναδιοργάνωσης του κράτους και της διοίκησης. Μιας μεταρρύθμισης  που συνέβη να έχει σχεδιαστεί με την συνδρομή και την τεχνογνωσία της Ομάδας Κρούσης για την Ελλάδα, της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και της Γαλλίας.   Η τρόϊκα κονιορτοποίησε με τη μανιακή εμμονή της στις αναγκαστικές και ισοπεδωτικές απολύσεις το διαρθρωτικό μέτρο της  κινητικότητας. Επιδιώκοντας εξάλλου πάση θυσία ποσοτικούς δημοσιονομικούς στόχους και μιλώντας μόνον τη γλώσσα των αριθμών κατέστησε αδύνατη την εφαρμογή οποιουδήποτε διαρθρωτικού μέτρου στη διοίκηση. Ο φόβος και μόνο, μαζί με τη  καχυποψία που είχε ενσπείρει  η ίδια, δια του τύπου, στους δημοσίους υπαλλήλους ακύρωνε εκ των προτέρων κάθε προσπάθεια μεταρρυθμιστική. Η ανάμειξη της Τρόϊκας στη διοικητική μεταρρύθμιση και στη λήψη των διαρθρωτικών μέτρων – και όχι δημοσιονομικών- που ο σχεδιασμός της συνεπαγόταν αποδείχτηκε   αρνητική, τελικά, για τη διοικητική μεταρρύθμιση. Ο παραμερισμός εξάλλου της Τάσκ Φορς και η περιφρονητική παράκαμψή της από την Τρόϊκα τον περασμένο Ιούνιο υπήρξαν μοιραία γεγονότα για την εξέλιξη της Διοικητικής Μεταρρύθμισης.     
Σχέδιο συνοπτικό αναδιάρθρωσης της Δημόσιας Διοίκησης


 6. Με αυτές τις επιφυλάξεις και τις μικρές προσδοκίες ήθελα, ξεκινώντας από την προσωπική μου εμπειρία στο Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης, να παρουσιάσω σήμερα, εν τάχει και σχηματικά, ένα προσχέδιο για τη διοικητική μεταρρύθμιση, όπως σχεδιάστηκε με την αξιοποίηση της τεχνογνωσίας που ευρωπαίοι εμπειρογνώμονες  παραχώρησαν αφιλόκερδα. Δυστυχώς αυτό που ξεκινήσαμε τότε έμεινε στη μέση.

Επειδή πιστεύω ότι το σχέδιο εκείνο υλοποιούσε μερικές ευρωπαϊκες σταθερές, κοινά αποδεκτές από όλες τις χώρες, αισθάνομαι την πολιτική και ηθική υποχρέωση απέναντι στο τόπο να τις δημοσιοποιήσω και να τις θέσω σε συζήτηση. Περισσότερο ως τεχνοκράτης παρά ως πολιτικός. Με την πεποίθηση ότι έτσι συμβάλλω στην καλλίτερη προετοιμασία για την επαναθεμελίωη της ελληνικής διοίκησης.  


Η χώρα έχει επιτακτική και άμεση ανάγκη από ένα σχέδιο μακρόπνοο και ολοκληρωνένο, ριζικής αναδιοργάνωνης της δημόσιας διοίκησης με στρατηγικούς σκοπούς και επιμέρους διαρθρωτικούς στόχους και μεταρρυθμιστικές δράσεις.


Με σκοπούς  στρατηγικής σημασίας:

ο πρώτος και πάγιος σκοπός είναι η δημιουργία μιας ευέλικτης, αποδοτικής και αποτελεσματικής δημόσιας διοίκησης

με άμεσης προτεραιότητας στόχο την  εξάσκηση της δημόσιας διοίκησης  στην επεξεργασία και εφαρμογή και διαχείριση δημόσιων πολιτικών (  policy making and implementation),  καθώς και στη διαχείριση διαρθρωτικών αλλαγών

και ο δεύτερος,  η αποτελεσματική αντιμετώπιση του τέρατος της γραφειοκρατίας.


{Παραθέτω επιγραμματικά και παρενθετικά μεταρρυθμιστικές δράσεις μακροπρόθεσμες που είχαν σχεδιαστεί για  την αντιμετώπιση της γραφειοκρατίας

Ενδιάμεσες δράσεις

Άρση διοικητικών βαρών: εφαρμογή προγραμματισμένης διεθνούς συμφωνίας με τον ΟΟΣΑ για συστηματικό εντοπισμό και καταγραφή των νομοθετικών και διοικητικών γραφειοκρατικών επιβαρύνσεων στη δράση και στις αποφάσεις της διοίκησης (βρίσκεται στη φάση της εφαρμογής της)  


Απλοποίηση και συντόμευση διοικητικών διαδικασιών (εντοπισμός από τη διοίκηση των διαδικασιών, συνεργιών, συναρμοδιοτήτων και επικαλύψεων στη διαδικασίες λήψης των διοικητικών αποφάσεων)

Κανόνες και διαδικασίες καλής νομοθέτησης  (Διαδικασία μεταρρυθμιστική, διαρκής και μακροπρόθεσμη. Χρονίζει η εφαρμογή της και έχει τελματώσει η όλη διαδικασία και μαζί της και σχετικά προγράμματα ΕΣΠΑ}


Αυτοί  είναι και πρέπει να αποτελούν τον  διαρκή και σταθερό προσανατολισμό κάθε μεταρρυθμιστικής δράσης:  ο εξοπλισμός της Διοίκησης με επιτελικές και κυρίως διαχειριστικές  ικανότητες έτσι ώστε να μπορεί να επεξεργάζεται και εφαρμόζει δημόσιες πολιτικές και να θέτει στον εαυτό της επιχειρησιακούς στόχους,  και παράλληλα  η απαλλαγή της Διοίκησης από τον ασφυκτικό ιστό αράχνης, που έχει υφάνει, δεκαετίες, τώρα, η χαοτική πολυνομία, ο νομικός φορμαλισμός και η τυπολατρία. Ιστός αράχνης, δαιδαλώδης,  που  πολλαπλασιάζεται διαρκώς από έναν απίστευτο νομοθετικό βολονταρισμό  μιας αμαθούς  πολιτικής εξουσίας και συντηρείται, ασυνείδητα, από την ανεπάρκεια και ευθυνοφοβία  μιας παρoπλισμένης,   επιχειρησιακά, Διοίκησης.

 Μία  ρεαλιστική αντιμετώπιση του πολύπλοκου αυτού φαινομένου δεν μπορεί να αποτελέσει την αφετηρία της μεταρρύθμισης ούτε είναι δυνατόν να αντιμετωπιστεί άμεσα.  Χρειάζεται, ούτως ή άλλως,  συστηματική, μακρόπνοη  και συντονισμένη προσπάθεια σε όλα τα πεδία δραστηριοποίησης του κράτους και της Διοίκησης.

Η αποτελεσματική αντιμετώπιση της γραφειοκρατίας προϋποθέτει αλλαγές στον σκελετό  της Διοίκησης και αναδιάρθρωση  των διοικητικών δομών της, ώστε να γίνουν πιο ευέλικτες, πιο μικρές και λιγότερες.  Άλλωστε η  αναδιοργάνωση της Διοίκησης   είναι η αναγκαία αφετηρία, η Αρχή κάθε διοικητικής μεταρρυθμιστικής δράσης.   Η ελληνική Διοίκηση χρειάζεται,  δυστυχώς ή ευτυχώς, να κτιστεί, να αναδιoργανωθεί από την αρχή, διότι εμφανίζει όλα τα συμπτώματα μιας αποστεωμένης,  αργοκίνητης και πλήρως γραφειοκρατικοποιημένης μηχανής, που αδυνατεί να ανταποκριθεί ακόμη και στις στοιχειώδεις ανάγκες  των πολιτών, της οικονομίας  και της κοινωνίας και βέβαια στις επιταγές ενός ισχυρού, δίκαιου και αποτελεσματικού κράτους, που να στηρίζεται σε μια διοίκηση ευέλικτη, αποδοτική και αποτελεσματικήΟι εξαιρετικά κρίσιμες περιστάσεις που διέρχεται η χώρα μας κατέστησαν την ριζική αναδιοργάνωση της Διοίκησης, εκτός από ανάγκη  επιτακτική, και συνθήκη ύπαρξης του ελληνικού κράτους και κατ΄επέκταση όρο της συλλογικής μας επιβίωσης, αλλά και της διεθνούς μας υπόστασης.

¨Όλα πρέπει να γίνουν ταυτόχρονα, συντονισμένα, καλά σχεδιασμένα και επειγόντως, με μακρόπνοο σχέδιο  για το σύνολο του δημοσίου, με μέθοδο, σύστημα και σεβασμό το νόμο και στο Σύνταγμα.

Ακολουθώντας τον οδικό χάρτη, road map, που είχε ήδη ετοιμαστεί, από την Τακ Φορς, η πρώτη και κύρια μεταρρυθμιστική δράση άρχισε με την συγκρότηση επιτροπών ανά υπουργείο για την σύνταξη εκθέσεων αξιολόγηση των δομών, ετοιμασία νέων οργανογραμμάτων,  μετά από  σχέδια στελέχωσης προσωπικού, με την εφαρμογή τους  πριν από τα Προεδρικά διατάγματα και με τη σύνταξη, προηγουμένως, περιγραμμάτων αποστολών και θέσεων εργασίας.


Στόχος διαρκης στρατηγικής σημασίας

Ι/ ευελικτη αποδοτική και αποτελεσματική διοίκηση


με τον σχεδιασμό και την ανάληψη  άμεσων  διαρθρωτικών  αλλαγών  και δράσεων,


Έτσι δοκιμάστηκαν μερικές καινοτόμες μεταρρυθμιστικές δράσεις στην οργάνωση και λειτουργία της Δημόσιας Διοίκησης

Η πρώτη, κατάρτιση  νέων Οργανισμών μετά από εκθέσεις αξιολόγησης δομών και σχέδια στελέχωσης διοικητικών υπηρεσιών .

Δεύτερη καινοτόμος δράση: ο εξοπλισμός της δημόσιας διοίκησης με στρατηγικούς σκοπούς και επιχειρησιακούς στόχους μέσω των περιγραμμάτων αποστολών των διοικητικών υπηρεσιών και των περιγραμμάτων θέσεων εργασίας (job description

Τρίτη καινοτομία: οργανογράμματα με δομές με λειτουργικό προσανατολισμό στην επίτευξη των δημοσίων αποστολών με ευελιξία, και προσαρμοστικότητα στις συνεχώς μεταβαλλόμενες ανάγκες ή αποστολές της δημόσιας διοίκησης, 

Το λειτουργικό στοιχείο πρέπει να αντανακλάται τόσο στη μορφή όσο και στο περιεχόμενο του Οργανισμού. Για τον λόγο αυτό και το κανονιστικό του περιεχόμενο στα προεδρικά διατάγματα, που περιλαμβάνει τις αρμοδιότητες των Τμημάτων και την αποστολή των οργανικών μονάδων θα πρέπει να είναι διατυπωμένο με τρόπο γενικό,  λιτό και περιεκτικό ώστε να χωρά πολλές εφαρμογές. Ο Οργανισμός, όμως, διαθέτει και ένα περιγραφικό μέρος, που περιέχεται στα Περιγράμματα αποστολών και θέσεων, τα οποία καταγράφουν με τρόπο αναλυτικό, τους στρατηγικούς σκοπούς και τους επιχειρησιακούς στόχους  των Γενικών Διευθύνσεων και των Διευθύνσεων καθώς και την «εργασία» ή την αποστολή που επιτελεί κάθε θέση εργασίας.


Με την καθιέρωση νέας μεθοδολογίας αναδιοργάνωσης της Διοίκησης και την :


·        Απαγκίστρωση των Οργανισμών από το νομικό φορμαλισμό-

·        Οικειοποίηση από την ίδια τη  Διοίκηση των μεταρρυθμιστικών αλλαγών

·        Προτεραιότητα της διοικητικής πρακτικής απέναντι στη νομική μορφή


ü Οι Οργανισμοί των Υπουργείων ήταν ένα σύνολο αρμοδιοτήτων, ένα νομικό και κανονιστικό κατασκεύασμα καλλιεργούσε μια αφόρητη τυπολατρία, έναν νομικό φορμαλισμό, μοναδικό στο είδος του, που εξέπλησσε τους ευρωπαίους εμπειρογνώμονες και  που παρέλυε κάθε πρωτοβουλία και κάθε δημιουργική φαντασία του υπαλλήλου και φυσικά δεν άφηνε κανένα περιθώριο για προγραμματικό και επιτελικό σχεδιασμό και ανάληψη ευθυνών  Η υπέρμετρη εκνόμευση της οργάνωσης και λειτουργίας των δημοσίων υπηρεσιών είχε ως αποτέλεσμα να δημιουργούνται δομές και δράσεις  ανελαστικές, πάγιες  και άκρως τυποποιημένες κανονιστικά. Κάθε διοικητική δράση και αποστολή έπρεπε να περιγράφεται κανονιστικά, ως αρμοδιότητα, και να προβλέπεται στο Π.Δ.  Αν δεν προβλεπόταν, η σχετική δράση ή απόφαση θεωρούνταν παράνομη. Η παντελής απουσία από τους Οργανισμούς κάθε στοιχείου στήριξης της αποτελεσματικής  άσκηση δημόσιων πολιτικών και της ανάγκης ταχείας και αποδοτικής εκπλήρωσης της δημόσιας αποστολής, συνδυασμένη με την υπέρμετρη τυποποίηση της δράσης και των αποφάσεων των δημόσιων υπηρεσιών αποτελούν την βασική αιτία της γραφειοκρατικής, αργοκίνητης, και αναποτελεσματικής ελληνικής δημόσιας διοίκησης.


ü Το άλλο μεγάλο και πρωταρχικό αιτούμενο της διοικητικής μεταρρύθμισης  είναι  να οικειοποιηθεί η διοίκηση την μεταρρύθμιση και να την κάνει κτήμα της. Με την εφαρμογή από την ίδια την Διοίκηση των εκθέσεων αξιολόγησης των δομών και των νέων οργανογραμμάτων, η  Διοικητική Μεταρρύθμιση γίνεται στην   πράξη υπόθεση των ίδιων των δημοσίων υπαλλήλων, αφού οι εκθέσεις συντάχθηκαν από ομάδες εργασίας και επιτροπές δημοσίων υπαλλήλων, τα περιγράμματα θέσεων και αποστολών από τους Προϊσταμένους με τη συνδρομή των δημοσίων υπαλλήλων και τα οργανογράμματα εφαρμόστηκαν και η ανακατανομή των θέσεων του προσωπικού έγινε από τους Γενικούς Διευθυντές. Με τη ενεργό και συνειδητή συμμετοχή της  στο σχεδίασμα, στην προετοιμασία, στη διαμόρφωση και εφαρμογή της αναδιάρθρωσης των δομών η διοίκηση οικειοποιείται την νέα κουλτούρα της Μεταρρύθμισης.

Μόνον εφόσον γίνει κτήμα της Διοίκησης ,μόνον αν και εφόσον την ενστερνιστούν οι δημόσιοι υπάλληλοι και  την δούν ως απόκτημά τους έχει ελπίδες η Μεταρρύθμιση να ριζώσει και να δημιουργήσει σταδιακά μια νέα διοικητική κουλτούρα.    Μεταρρύθμιση από τα πάνω ή από τους έξω, με νόμους μόνο και διατάγματα, με προσταγές και εγκυκλίους, με το ζόρι δεν γίνεται. Απαιτεί χρόνο, πολύ χρόνο και συνεχή προσπάθεια και διοικητική πραγματική που σταδιακά την εμπεδώνει και την διαδίδει.  


ü Η διοικητική πρακτική έχει στην πράξη προτεραιότητα απέναντι στις κανονιστικές επιταγές των Οργανισμών που θεσμοθετούνται από τα Προεδρικά Διατάγματα. Η κανονιστική επιταγή είναι ύστερη λογικά και χρονικά, αφού περιορίζεται να ορίζει και να οριοθετεί τις αρμοδιότητες των τμημάτων και ό, τι συνιστά κατά τον Οργανισμό αρμοδιότητα. Και αυτό είναι εμφανές τόσο στο στάδιο της προετοιμασίας, του σχεδιασμού και της εφαρμογής των νέων οργανογραμμάτων όσο και στο στάδιο της λειτουργίας των δημόσιων υπηρεσιών, αφού το βασικό εγκόλπιο της αποστολής τους και της εργασίας των δημοσίων υπαλλήλων, αυτό που τους καθοδηγεί στη δράση τους είναι το περίγραμμα αποστολών και των θέσεων εργασίας κάθε διεύθυνσης και τμήματος. Τα περιγράμματα θέσεων αποτελούν τομή, διότι μεταξύ των άλλων απαγκιστρώνουν  τη διοίκηση και τους Οργανισμούς της, δηλαδή την οργάνωση και λειτουργία της, από τον αποκλειστικό και ασφυκτικό εναγκαλισμό τους με τον νομικισμό και την νομική τυπολατρία. Τα λειτουργικά, δημοσιονομικά και κριτήρια αποτελεσματικότητας παίζουν στο σχεδιασμό και στη λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας  πρωταρχικό ρόλο.

ΙΙ. εφαρμογή νέας μορφής  Διαχείριση του ανθρώπινου δυναμικού, με άμεσες προτεραιότητες  την


·        Αναβάθμιση ουσιαστική του ρόλου των Γ. Διευθυντών  (Προϊσταμένων). Νέα σχέση εμπιστοσύνης Διευθυντών πολιτικής Ηγεσίας.


Εγκαθίδρυση μιας νέας σχέσης εμπιστοσύνης της πολιτικής ηγεσίας του Υπουργείου με τους Προϊσταμένους και ειδικά με τους Γενικούς Διευθυντές, βασικά μέσω της αποκατάστασης στην πράξη του κύρους των Προϊσταμένων (Γενικών Διευθυντών και Διευθυντών)και με την ουσιαστική αναβάθμιση της θέσης, και της διαχειριστικής και επιχειρησιακής ικανότητάς τους, έτσι ώστε να μετατραπούν σε μάνατζερ της δημόσιας διοίκησης και να αναλάβουν ρόλο και ευθύνη της επεξεργασίας και εκτέλεσης δημόσιων πολιτικών και διοικητικών αλλαγών:

Οι διευθυντές πρέπει να αναλάβουν και να ασκούν τις πρέπουσες διαχειριστικές και επιχειρησιακές ευθύνες κατά τη διαμόρφωση δημόσιων πολιτικών και να γίνουν οι θεσμικοί σύμβουλοι των Υπουργών, παραμερίζοντας τους ιδιωτικούς συμβούλους τους. Χωρίς τον πρωτεύοντα και αναγκαίο ρόλο των διευθυντών, ως θεσμικών συμβούλων των Υπουργών, η Διοίκησή μας θα συνεχίσει να πορεύεται χωρίς θεσμική μνήμη και συνέχεια.

Και ένας από τους λόγους αυτού του θλιβερού φαινομένου είναι ότι οι περισσότεροι υπουργοί όλων των κυβερνήσεων αγνοούσαν,  ή υποτιμούσαν τους Γενικούς Διευθυντές, συμπεριφέρονταν αυταρχικά και με υπεροψία απέναντί τους και κυβερνούσαν με τους συμβούλους τους, χωρίς επαφή και χωρίς συνεννόηση ή συνεργασία με τους Διευθυντές. Δεν ήταν μόνον ο κομματικός πατριωτισμός και η πελατοκρατία που έτρεφε την επιφυλακτική στάση της πολιτικής εξουσίας απέναντι στις προϊστάμενες αρχές της δημόσιας διοίκησης, ήταν και η διαδομένη αντίληψη ότι ο Υπουργός αναλαμβάνοντας υπουργικά καθήκοντα γίνεται κύριος στο όνομα της λαϊκής κυριαρχίας του υπουργείου και ενεργώντας στο πλαίσιο της λαϊκής και κοινοβουλευτικής εντολής μπορεί να διαμορφώσει ελεύθερα χωρίς κυβερνητικό συντονισμό, κατά βούληση, την κυβερνητική πολιτική του υπουργείου του, όπως ο ίδιος προσωπικά με τους συμβούλους του νομίζει και η κομματική του ιδιότητα τον υποχρεώνει.

Το επιχείρημα ότι οι προϊστάμενοι είναι απρόθυμοι, ευθυνόφοβοι και ανίκανοι να αναλάβουν επιχειρησιακές πρωτοβουλίες δεν είναι ικανό να αντικρούσει την θεσμική ανάγκη μετατροπής των διευθυντών σε μάνατζερ της διοίκησης. Φυσικά η μετάβαση από την μία κατάσταση στην άλλη θα γίνει σταδιακά, με νέα κριτήρια και νέες διαδικασίες αξιολόγησης της εργασιακής φυσιογνωμίας και εμπειρίας των προϊσταμένων και των επιχειρησιακών τους ικανοτήτων και φυσικά αυτό προϋποθέτει ακόμη διαρκή επιμόρφωση και νέα κατάρτιση. Κάποτε όμως η νέα διαδικασία πρέπει να αρχίσει για να μη διαιωνίζεται επ’ άπειρον η παλιά με το επιχείρημα ότι οι υπάρχοντες προϊστάμενοι δεν είναι ικανοί. Πρέπει κάποτε να γίνουν, να ασκηθούν, να επιμορφωθούν, να μετεκπαιδευτούν ώστε να γίνουν ικανοί.


·        Τροποποίηση του τρόπου επιλογής και της αποστολής των Προϊσταμένων, με κριτήριο τις επιχειρησιακές τους ικανότητες:  συντελεστές και διαχειριστές (managers) δημόσιων πολιτικών


Προς αυτήν την κατεύθυνση αποβλέπουν και στοχεύουν οι ακόλουθες προκαταρκτικές δράσεις:

α) η υποχρεωτική σύναψη συμβολαίων αποδοτικότητας μεταξύ του Υπουργού και των Γενικών Διευθυντών και

β) η καθιέρωση νέου τρόπου επιλογής των Προϊσταμένων, η οποία θα  διενεργείται σε δύο στάδια. Στο πρώτο συντάσσεται  πίνακας  υποψηφίων που συγκεντρώνουν  τα τυπικά προσόντα. Το δεύτερο στάδιο ξεκινά με την προκήρυξη θέσεων προϊσταμένων Γενικών  Διευθύνσεων.  Στην κρίση για επιλογή προϊσταμένων Γενικών Διευθύνσεων δικαιούνται να συμμετέχουν όλοι όσοι περιλαμβάνονται στον πίνακα προϊσταμένων Γενικών Διευθύνσεων. Προέχουν τα ουσιαστικά τους προσόντα που αξιολογούνται τελικά μετά από προσωπική συνέντευξη που βασίζεται στην εργασιακή τους φυσιογνωμία και εμπειρία.


ΙΙΙ/με την Καθιέρωση της αξιολόγησησ  απόδοσης βάσει στοχοθεσίας του προσωπικού


Ενεργοποιήθηκε με εγκύκλιο, εφαρμόζοντας την ισχύουσα νομοθεσία η διαρκής αξιολόγηση της αποδοτικότητας των δημοσίων υπαλλήλων, σε ετήσια βάση μέσα από συγκεκριμένους και μετρήσιμους στόχους  (στοχοθεσία) με βάση δείκτες.

Η αξιολόγηση απόδοσης (assessment of performance) είναι η μόνη ουσιαστική αξιολόγηση των υπαλλήλων και των προϊσταμένων και η μόνη καθολικά ισχύουσα και αποδεκτή.

IV/ με την κινητικότητα του προσωπικού: βασικό και άμεσης προτεραιότητας εργαλείο για την αναδιοργάνωση της Διοίκησης.

 Μια μείζονος σημασίας  Μεταρρύθμιση με διαρκή και μόνιμο χαρακτήρα, που αποσκοπεί στην ορθολογική ανακατανομή ανορθολογικά κατανεμημένου προσωπικού,


1.       Ο σκοπός της Κινητικότητας

Ηταν και είναι διπλός: ο ένας

α)  διαρκής και διαρθρωτικός,  αποβλέπει στην ορθολογική ανακατανομή ενός διαχρονικά ανορθολογικά ανακατανεμημένου προσωπικού σε δημόσιες υπηρεσίες ανά την χώρα. Ο άλλος άμεσος και επείγων

β) η άμεση κάλυψη κενών θέσεων και αναγκών κατά προτεραιότητα σε υπηρεσίες κοινωνικές και εξυπηρέτησης του πολίτη, καθώς και η κάλυψη αναγκών σε υπηρεσίες που είχαν μεγάλα κενά από τις αθρόες συνταξιοδοτήσεις τα τελευταία χρόνια. Οι δύο αυτοί λόγοι, συνδυασμένοι με την πολιτική του περιορισμού των προσλήψεων, έκαναν και κάνουν επιτακτική την ανάγκη μακροπρόθεσμου προγραμματισμού κάλυψης των κενών στις δημόσιες υπηρεσίες με την μετακίνηση προσωπικού από τις υπηρεσίες που αποδεδειγμένα πλεονάζει.


V/ καθιέρωση νέας πολιτικής διαχείρισης ενός δραστικά μειωμένου προσωπικού στο δημόσιο


Η επιτακτική ανάγκη μείωσης του αριθμού των δημοσίων υπαλλήλων


Ο υπερβολικά μεγάλος αριθμός του προσωπικού, κάθε είδους και κατηγορίας, που απασχολείτο στο δημόσιο, και ήταν κατά γενική παραδοχή,  μία από τις αιτίες της  δημοσιονομικής κρίσης στη χώρα μας, οδήγησε στην ανάγκη, που έγινε και μνημονιακή δέσμευση, της δραστικής  μείωσης των υπαλλήλων στο δημόσιο.


Έτσι κρίθηκε αναγκαίο, με αφετηρία το 2010 και έτος κατάληξης το 2015, να επιδιωχθεί πάση θυσία η μείωση του τακτικού και έκτακτου προσωπικού, τουλάχιστον κατά 150.000 χιλιάδες. Ο στόχος αυτός επιτυγχάνεται και υπερκαλύπτεται αφού υπολογίζεται ότι θα  προσεγγίσει και ίσως ξεπεράσει τις 170.000.

Ο στόχος αποδείχθηκε, άρα ρεαλιστικός και επιτεύξιμος, χάρις στις αθρόες και μαζικές συνταξιοδοτήσεις που επακολούθησαν και στους αυστηρούς και άτεγκτους περιορισμούς στην προσλήψεις, που εγγράφηκαν στα μνημονία και τηρήθηκαν με ευλάβεια από τις ελληνικές κυβερνήσεις.

Οι αριθμοί πάντως δείχνουν ότι:


Ο συνολικός αριθμός των απασχολουμένων και αμειβομένων από το δημόσιο, (μόνιμοι, αορίστου χρόνου, αυτοδιοίκηση, ΝΠΔΔ και δημόσιες επιχειρήσεις) ήταν το 2009  971.000 χιλιάδες υπάλληλοι,   και το 2015 θα φθάσει κατά τις προβλέψεις τις 681.000. Yπολογίζεται ότι μέχρι το 2015 θα έχει μειωθεί σίγουρα κατά 300.000, δηλαδή σε ποσοστό που ξεπερνά το 30%     

Με άλλους υπολογισμούς, το  2015 το σύνολο του τακτικού και έκτακτου προσωπικού (ορισμένου χρόνου και μετακλητοί, χωρίς να υπολογίζονται όσοι εργάζονταν σε δημόσιες επιχειρήσεις) θα είναι  610.000 περίπου, μειωμένο δηλαδή κατά 200.000, από τις 800.000 που ήταν το 2010. 

Τέλος, σύμφωνα με τις προβλέψεις και επιδιώξεις  του Υπουργείου το 2015 ο αριθμός του τακτικού προσωπικού, μόνιμοι δημόσιοι υπάλληλοι, θα φθάσει τις 560.000 περίπου, από τις 700.000 που ήταν το 2009.


Πρόκειται για μια σημαντική και αξιοσημείωτη διαρθρωτική και δημοσιονομική αλλαγή που πρέπει να καταλογιστεί στο ενεργητικό των ελληνικών κυβερνήσεων και βέβαια στις πιέσεις και στους συνεχείς ελέγχους της Τρόϊκας. Η Ελλάδα επιτυγχάνει έναν άθλο, που πρέπει να της αναγνωριστεί.

Το επίτευγμα αυτό έχει μια σοβαρή δυσμενή  παρενέργεια: δημιουργεί  μεγάλα, άναρχα και απρόβλεπτα κενά που δημιουργούνται από τις συνταξιοδοτήσεις. Σε ορισμένες υπηρεσίες κυρίως κοινωνικού  ή εκπαιδευτικού χαρακτήρα,  τα κενά δημιουργούν ζητήματα σοβαρά λειτουργίας των υπηρεσιών τους.


2 σχόλια:

Ανώνυμος είπε...

Κατά τη διάρκεια της θητείας του Υπουργού Διοικητικής Μεταρρύθμισης Δημήτρη Ρέππα έγινε, χωρίς καμία αιτιολόγηση, η αποστομωτική δήλωση: "Με αυτή τη Κυβέρνηση και αυτό τον Υπουργό, απολύσεις στο Δημόσιο δεν θα γίνουν". Αυτό επαναλήφθηκε και κατά τη θητεία του κ. Μανιτάκη.
Η σθεναρή επιμονή του Υπουργού Διοικητικής Μεταρρύθμισης να μη μειωθεί ο αριθμός των δημοσίων υπαλλήλων με τη προσχηματική δικαιολογία ότι θα αυξανόταν ο αριθμός των ανέργων, ή ότι έπρεπε να διασφαλιστεί η ομαλή λειτουργία του Δημοσίου, διατήρησε το υπερβολικό δημοσιονομικό κόστος λειτουργίας του Δημοσίου με συνέπεια να αυξηθούν οι φορολογικές επιβαρύνσεις του Ιδιωτικού Τομέα. Αποτέλεσμα ήταν να κλείσουν επιχειρήσεις και να αυξηθεί η ανεργία στο τομέα αυτό. Προτίμησε ο κ. Μανιτάκης και το κόμμα αντί της απόλυσης 1 εργαζόμενου του Δημοσίου να απολυθούν 3 εργαζόμενοι του Ιδιωτικού Τομέα. Έτσι διατηρήθηκε αλώβητος ο Δημόσιος Τομέας και αυξήθηκε η ανεργία στον Ιδιωτικό Τομέα κατά 300.000 περίπου.
Είναι για το κ. Μανιτάκη, η ανασφάλεια και η απόγνωση που δημιουργεί η ανεργία στον δημόσιο υπάλληλο ποιο δυσβάστακτη και οδυνηρή από ότι σε έναν εργαζόμενο στον ιδιωτικό τομέα όταν μάλιστα ο απολυμένος αυτός εργαζόμενος γνωρίζει τα αίτια που οδήγησαν τον εργοδότη του στην απόλυσή του;
Είναι αριστερή πολιτική αυτή, να καταστρέφεις αυτόν που σε συντηρεί;
Πόσο μπορεί να αμβλύνει η και να απαξιώνει η κομματική ιδιοτέλεια την αίσθηση του "τι είναι δικαίο";
Το "Δεν δικαιούσθε δια να ομιλείτε" του Κουτσόγιωργα ισχύει περισσότερο σήμερα για τον συντάκτη του άρθρου "Η κρίση ως ευκαιρία για τη ριζική αναδιάρθρωση της δημόσιας διοίκησης"

58aris είπε...

Σαν να ανακάλυψε τον τροχό ο Μανιτάκης. Περιγραφές που μπορούν να ειπωθούν στο 1/4 της έκτασης του κειμένου και να μπει και κανένα σχηματάκι για να υπάρχει εποπτεία.
(χαρακτηριστικότατο βέβαια της αντίληψης)

ΚΑΙ ΠΟΥΘΕΝΑ ΧΡΟΝΟΔΙΑΓΡΑΜΜΑ.
Το ΠΙΟ ΣΗΜΑΝΤΙΚΟ ΑΠΟ ΟΛΑ.

Δεν έχει μάθει ακόμα η παραδοσιακή αριστερά (δυστυχώς) να διαχειρίζεται 2 πράγματα. Την ΑΠΟΔΟΤΙΚΟΤΗΤΑ και τον ΧΡΟΝΟ.
Πόσο ήθελε για να τα κάνει αυτά ο Μανιτάκης και τον "διέκοψαν" οι "κακοί της Τρόικας";
1,2,5-15 χρόνια;

Μη κάνουμε παιχνίδια τώρα.
Είτε χρονοτριβούσε σκοπίμως είτε δεν είχε τις ικανότητες να κάνει τις αλλαγές που περιγράφει σε λογικά χρονικά πλαίσια.

Την διάθεση ας θεωρήσουμε ότι την είχε. Απέτυχε. Όταν δίνεις εξετάσεις έχεις ορισμένο χρόνο να παραδώσεις το γραπτό σου.

Παρουσιάστηκε σφάλμα σε αυτό το gadget

Αναγνώστες